Agencje rządowe mogą być "przejmowane" przez same firmy lub branże, które regulują. Patrząc na to, jak zatwierdzane są produkty żywnościowe zmodyfikowane genetycznie, adiunkt Shon R. Hiatt znajduje nieoczekiwane czynniki wpływające na Departament Rolnictwa USA. Kluczowe pojęcia obejmują:
- "Regulatory capture" opisuje zjawisko, w którym agencje regulacyjne, których zadaniem jest służenie społeczeństwu, zamiast tego realizują interesy regulowanych przez siebie firm.
- Tradycyjne teorie przechwytywania, takie jak lobbing i wkład kampanii, miały niewielki wpływ na to, czy Departament Rolnictwa USA zatwierdził jakiś konkretny genetycznie zmieniony produkt rolniczy.
- Wydaje się, że wpływ na proces zatwierdzania miał wpływ grup trzecich, takich jak stowarzyszenia, a nawet powiązane z nimi agencje regulacyjne.
Wiele korporacji dobrze sobie radzi z pociąganiem za dźwignie rządowe, aby przechylić kurs na ich korzyść, osłabiając przepisy lub zabezpieczając korzyści, uzasadnione lub nie, w celu wspierania ich interesów biznesowych. Ekonomiści używają terminu "zawładnięcie regulacyjne" do opisania zjawiska, w którym agencje regulacyjne służące społeczeństwu kończą się na wspieraniu interesów regulowanych przez nie firm. Główny sposób, w jaki firmy to osiągają, teoretyzują ekonomiści, polega na lobbingu i prowadzeniu kampanii, które przekonują ustawodawców do uchwalania przepisów na ich korzyść.
Jednak po przyjęciu tych przepisów mniej jasne jest, w jaki sposób firmy wywierają wpływ na agencje regulacyjne, które je egzekwują, które są bardziej odizolowane od bezpośrednich skutków pieniędzy lub perswazji.
"JEŚLI FIRMA MOŻE UZYSKAĆ WYSTARCZAJĄCO DUŻO ROLNIKÓW DO WSPIERANIA PRODUKTU I PISZĄ LISTY, TO USDA BĘDZIE SŁUCHAĆ."
"Tradycyjne teorie przechwytywania regulacyjnego nie mogą być stosowane tak samo w przypadku agencji", twierdzi Shon R. Hiatt, adiunkt w Harvard Business School. "Istnieje wiele kontroli i balansów i firewalli."
Jaki jest więc wpływ tych agencji?
Hiatt, który dorastał na farmie mleczarskiej w Idaho, zaczął zadawać to pytanie poprzez badania nad kontrowersyjnym zagadnieniem organizmów modyfikowanych genetycznie (GMO), produktów rolnych, które są modyfikowane genetycznie w celu zwiększenia plonów, zawierają właściwości pestycydów lub wykazują inne korzystne właściwości. (Pomidor Flavr Savr z Calgene był pierwszym genetycznie zmodyfikowanym produktem, który pojawił się na rynku w 1992 roku). Jednakże, organizmy te potencjalnie niosą ze sobą również zagrożenia dla zdrowia i środowiska. Po przeczytaniu o tych zagrożeniach Hiatt zastanawiał się, w jaki sposób Departament Rolnictwa USA (USDA) decyduje o tym, które GMO należy zatwierdzić - i jak agrobiznes wpływa na ten proces.
Tradycyjne teorie się rozpadają.
Gdy Hiatt rozpoczĊá badania, stwierdziá, Īe tradycyjne teorie chwytaĔ, takie jak lobbing i wáadunek do kampanii, mają niewielki wpáyw na to, czy dany GMO zostaá zatwierdzony. Jeszcze bardziej bezpoĞrednie Ğrodki wpáywania, takie jak artykuáy naukowe finansowane przez branĪĊ lub listy pisane przez przyjaznych dla branĪy kongresmenów, byáy równie nieskuteczne.
Wydaje się jednak, że wpływ na proces zatwierdzania miał wpływ grup trzecich, oddzielonych od Kongresu i przemysłu, którym departament starał się uzasadnić swoje decyzje.
Można by sądzić, że podstawowym celem agencji takich jak USDA jest ochrona zdrowia i bezpieczeństwa publicznego; opierając się jednak na wcześniejszej teorii ekonomii, Hiatt zaczął od innego założenia - podstawowym celem agencji jest naprawdę ochrona własnej legitymacji. Przecież to właśnie postrzeganie efektywności agencji przez Kongres i Biały Dom będzie decydować o jej budżecie i ścieżce kariery jej najwyższych urzędników. Oczywiście, istnieje nakładanie się na siebie wyglądu robienia dobrej pracy i rzeczywiście robi jeden. "Gdyby USDA nie wykonywała swojej pracy, miałaby bardzo małą legitymację" - mówi Hiatt. Ale ta subtelna różnica w perspektywie ma również potencjał, aby zniekształcić zależność agencji od czystej nauki w zatwierdzaniu GMO.
W swoim dokumencie roboczym "Lords of the Harvest: Third Party Signaling and Regulatory Approval of Genetically Modified Organisms (pdf), napisanym wspólnie z Sangchan Park, adiunktem na National University of Singapore, Hiatt identyfikuje dwa rodzaje legitymacji ważnych dla USDA. Pierwszy, "konsekwentna" legitymizacja, to postrzeganie, że proces ten przynosi efektywne rezultaty; drugi, "proceduralna" legitymizacja, to postrzeganie, że jest on uczciwie zgodny z zasadami tego procesu.
W obu przypadkach badacze ustalili, Īe w celu ustalenia tej prawidáowoĞci departament przyjrzeá siĊ zewnętrznym zainteresowanym stronom.
W przypadku konsekwentnej legitymizacji, Hiatt and Park znalazł silny wpływ stowarzyszeń rolników, takich jak Iowa Soybean Association czy Kansas Corn Growers Association, które mają prawo do oceny, czy GMO działają zgodnie z przeznaczeniem bez skutków ubocznych. Choć grupy te mogą mieć niektórych członków z branży, to jednak są odseparowane od przedsiębiorstw agrobiznesu, które wprowadzają GMO. W przypadkach, gdy wspierały one konkretny organizm, prawdopodobieństwo zatwierdzenia wzrosło o 84 procent.
"Jeśli firma może pozyskać wystarczającą liczbę rolników do wsparcia produktu i napisze listy, wówczas USDA będzie tego słuchać i powie: "Musimy zadowolić naszych interesariuszy" - mówi Hiatt.
Inne agencje zatwierdzające wpływy
W przypadku legitymizacji proceduralnej naukowcy znaleźli silny wpływ z mało prawdopodobnego źródła - siostrzanej agencji USDA, Urzędu ds. żywności i leków. W procesie zatwierdzania GMO, firmy mają możliwość konsultacji z FDA do projektowania etykiet żywieniowych dla swoich produktów, zarabiając certyfikat zatwierdzenia, gdy zajmują się problemami FDA. "Otrzymują te konsultacje i są one nieco bez znaczenia - mają niewiele wspólnego z procesem zatwierdzania przez USDA", mówi Hiatt.
Niezależnie od tego faktu, Hiatt and Park stwierdził, że pozytywne poparcie FDA miało ogromny wpływ na zatwierdzenie USDA, zwiększając prawdopodobieństwo o 157 procent.
Hiatt hipoteza, że oprócz otrzymywania informacji żywieniowych na temat GMO, uzyskanie zielonego światła z innej agencji może pomóc izolować dział od krytyki. "USDA może szukać kozła ofiarnego", spekuluje. "Pozytywny sygnał od innego biurokratycznego aktora mógłby rozproszyć winę i zapewnić polityczną przykrywkę dla departamentu, aby zatwierdzić wadliwy produkt."
Efekty te wydawały się być jeszcze większe w przypadkach, gdy istniały znaczne kontrowersje lub niepewność. W przypadkach, gdy aktywiści protestowali nad danym GMO, naukowcy stwierdzili, że ogólny odsetek zatwierdzeń spadł, ale stopień, w jakim pozytywne poparcie ze strony stowarzyszeń rolników zwiększyło prawdopodobieństwo zatwierdzenia o 117 procent.
Wyniki były jeszcze lepsze w roku wyborów kongresowych, w którym zwiększone środowisko polityczne przypuszczalnie rzuca więcej uwagi na decyzje agencji.
W tych przypadkach, wpływy stowarzyszeń rolniczych zwiększyły prawdopodobieństwo zatwierdzenia o około 400 procent. Oprócz zwiększenia prawdopodobieństwa zatwierdzenia, mówi Hiatt, zatwierdzenia stron trzecich skracają okres zatwierdzenia. Dzięki zatwierdzeniu przez rolników, firmy rolnicze skróciły średni czas zatwierdzania o 162 dni; dzięki konsultacjom z FDA skróciły go o około 257 dni. Może to przekładać się na duże zyski dla firm.
"Przeciętna firma produkująca nasiona zarabia około 2 milionów dolarów dziennie na wysoko sprzedających się uprawach GMO, takich jak soja", zauważa Hiatt. "To znaczna kwota."
Podkreśla on, że ustalenia te dotyczą tylko USDA i tylko zatwierdzenia GMO; konieczne są dalsze badania w celu ustalenia, czy wpływ zainteresowanych stron trzecich na USDA ma wpływ na inne agencje lub inne kwestie polityczne. Możliwe, że te same ustalenia mogą dotyczyć innych agencji: na przykład wpływu stowarzyszeń lekarzy na proces zatwierdzania leków przez FDA lub biur konsumenckich na wzrost stawek przez komisje użyteczności publicznej.
Organy regulacyjne muszą rozpoznawać wpływy
W stopniu, w jakim te zainteresowane strony trzecie mają wpływ, komplikuje to tradycyjne modele rejestracji regulacyjnej. Z jednej strony, być może jest to ulga dla demokracji, jeśli firmy nie mają takiego bezpośredniego wpływu na proces. Z drugiej strony, otwiera to możliwość przejęcia przez firmy tych podmiotów zewnętrznych, na przykład firm farmaceutycznych, które mają wpływ na lekarzy poprzez zachęty do przepisywania leków lub sponsorowanie konferencji medycznych.
Być może większe wnioski z badań Hiatt i Parku dotyczą jednak samych regulatorów. Ważne jest, aby agencje takie jak USDA zdawały sobie sprawę ze swojej podatności na te zewnętrzne wpływy, w mniejszym stopniu ograniczając ich zależność od procedur naukowych. To właśnie stało się z zatwierdzeniem GMO lucerny i buraków cukrowych: obie otrzymały pozytywne sygnały od rolników i FDA, i zostały zatwierdzone przez USDA. Jednak grupy ekologiczne protestowały, że produkty te zostały zatwierdzone bez pełnego przeglądu środowiskowego, skutecznie pozywając je do wycofania z rynku. (Alfalfa została następnie ponownie zatwierdzona po wieloletnim opóźnieniu. Buraki cukrowe nadal oczekują na zatwierdzenie).
"Organy regulacyjne muszą być świadome wpływu, jaki wywierają na te zainteresowane strony i inne agencje regulacyjne" - mówi Hiatt. "W takich przypadkach jeszcze ważniejsze jest, aby stosowały one te same procedury naukowe, które zwykle stosują. Jeśli znajdą się na uboczu, mogą napotkać na problemy."
